In data 4 settembre 2014 la Corte di Giustizia UE si è pronunciata in ordine alle domande proposte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanze del 17 gennaio 2013.
Come si ricorderà con tali provvedimenti il Tribunale amministrativo aveva chiesto all’organo giurisdizionale comunitario di decidere:
1) “se la tutela della libertà di concorrenza, della libera circolazione delle imprese, della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi (di cui agli artt. 4 (3) TUE, 101 TFUE, 49, 56 e 96 TFUE) sia compatibile, ed in che misura, con disposizioni nazionali degli Stati membri dell’Unione prescrittive di costi minimi di esercizio nel settore dell’autotrasporto, implicanti fissazione eteronoma di un elemento costitutivo del corrispettivo del servizio e, quindi, del prezzo contrattuale”;
2) “se, ed a quali condizioni, limitazioni dei principi citati siano giustificabili in relazione ad esigenze di salvaguardia dell’interesse pubblico alla sicurezza della circolazione stradale e se, in detta prospettiva funzionale, possa trovare collocazione la fissazione di costi minimi di esercizio secondo quanto previsto dalla disciplina di cui all’art. 83 bis del d.l. n. 112/2008 e successive modificazioni ed integrazioni”;
3) “se la determinazione dei costi minimi di esercizio, nell’ottica menzionata, possa poi essere rimessa ad accordi volontari delle categorie di operatori interessate e, in subordine, ad organismi la cui composizione è caratterizzata da una forte presenza di soggetti rappresentativi degli operatori economici privati di settore, in assenza di criteri predeterminati a livello legislativo”.
La sentenza della Corte di Giustizia era attesa con impazienza da parte di tutti i soggetti coinvolti nella catena logistica, in quanto si riteneva che il provvedimento avrebbe portato finalmente chiarezza con riferimento all’annosa questione dei costi minimi, con l’auspicio diffuso che la normativa nazionale potesse essere dichiarata incompatibile con i principi che regolano la concorrenza in ambito comunitario.
L’estate scorsa erano state pubblicate le osservazioni trasmesse dalla Commissione europea alla Corte di Giustizia, che avevano ulteriormente rafforzato le speranze dalla committenza, in quanto con esse il governo comunitario aveva espresso dubbi motivati in ordine alla legittimità dei costi minimi, il cui effetto pratico sarebbe di ostacolare la libera concorrenza, senza in alcun modo contribuire alla sicurezza della circolazione stradale (obiettivo dichiarato della normativa di settore).
La sentenza, in realtà, presenta luci ed ombre, in quanto la Corte ha incentrato la pronuncia essenzialmente sulle problematiche connesse all’elaborazione dei costi minimi da parte dell’Osservatorio, senza affrontare espressamente la questione inerente alle attuali modalità di elaborazione dei costi minimi (per effetto della spending review, infatti, a decorrere dal 12 settembre 2012 l’Osservatorio è stato soppresso e la competenza a determinare e pubblicare i costi minimi è stata conferita al Ministero).
La sentenza ha, infatti, concluso nel senso che “l’articolo 101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, quale quella controversa nei procedimenti principali, in forza della quale il prezzo dei servizi di autotrasporto delle merci per conto di terzi non può essere inferiore a costi minimi d’esercizio determinati da un organismo composto principalmente da rappresentanti degli operatori economici interessati”, creando quindi una connessione tra l’incompatibilità dei costi minimi con la normativa comunitaria e le modalità attraverso cui erano determinati.
L’articolo 101 del TFUE dispone, infatti, che “sono incompatibili con il mercato comune e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune”.
La Corte, uniformandosi alla propria precedente giurisprudenza, ha ritenuto che “se è pur vero che l’articolo 101 TFUE riguarda esclusivamente la condotta delle imprese e non disposizioni legislative o regolamentari emanate dagli Stati membri, resta il fatto che tale articolo, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, che instaura un dovere di collaborazione tra l’Unione europea e gli Stati membri, obbliga questi ultimi a non adottare o a non mantenere in vigore provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, idonei ad eliminare l’effetto utile delle regole di concorrenza applicabili alle imprese” (cfr., paragrafo 28 della sentenza), per osservare come la normativa sui costi minimi, pur asseritamene riferita “agli obiettivi di tutela della sicurezza stradale e al regolare funzionamento del mercato dell’autotrasporto di merci per conto di terzi” (cfr., paragrafo 36 della sentenza in commento), “si limita a un’enunciazione vaga della tutela della sicurezza stradale e lascia, inoltre, in capo ai membri dell’Osservatorio un amplissimo margine di discrezionalità e di autonomia nella determinazione dei costi minimi d’esercizio nell’interesse delle organizzazioni di categoria che li hanno designati” (cfr. paragrafo 37 della sentenza).
La Corte ha inoltre affermato che “l’Osservatorio è da considerarsi un’associazione di imprese ai sensi dell’articolo 101 TFUE quando adotta decisioni che determinano i costi minimi d’esercizio per l’autotrasporto quali quelle in parola” (cfr., paragrafo 41) e che “la determinazione di costi minimi d’esercizio, resi obbligatori da una normativa nazionale quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali, impedendo alle imprese di fissare tariffe inferiori a tali costi, equivale alla determinazione orizzontale di tariffe minime imposte” (cfr., paragrafo 43), per concludere, in considerazione anche del fatto che “un’intesa che si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro ha, per sua natura, l’effetto di consolidare la compartimentazione nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato FUE” (cfr., paragrafo 44), che “occorre dichiarare che la determinazione dei costi minimi d’esercizio per l’autotrasporto, resa obbligatoria da una normativa nazionale quale quella controversa nei procedimenti principali, è idonea a restringere il gioco della concorrenza nel mercato interno” (cfr. paragrafo 45).
Nella sostanza quindi, pur esprimendo in motivazione la contrarietà di una disciplina nazionale che prescrive un accordo orizzontale sui prezzi rispetto alla normativa a tutela della concorrenza (cfr. para. 42-57), nel dispositivo al Corte si è limitata a sancire la “mera” contrarietà dell’art. 83 bis all’art. 101 TFUE per carenza di rappresentatività degli interessi pubblici all’interno dell’organo atto a determinare i costi minimi.
Si deve peraltro osservare che la Corte ha altresì affermato come “anche se non si può negare che la tutela della sicurezza stradale possa costituire un obiettivo legittimo, la determinazione dei costi minimi d’esercizio non risulta tuttavia idonea né direttamente né indirettamente a garantirne il conseguimento” (cfr., paragrafo 51) e come “esistono moltissime norme … riguardanti specificamente la sicurezza stradale, che costituiscono misure più efficaci e meno restrittive … La stretta osservanza di tali norme può garantire effettivamente il livello di sicurezza stradale adeguato” (cfr., paragrafo 56).
Dall’insieme di questi passaggi della recente pronuncia della Corte, si può concludere che:
1) l’elaborazione di costi minimi per i servizi di autotrasporto ad opera di organi che siano espressione delle categorie interessate è sicuramente contraria ai principi comunitari in tema di libera concorrenza;
2) anche qualora i costi minimi siano elaborati da organismi pubblici:
a) i costi minimi costituiscono veri e propri prezzi;
b) in quanto tali, i costi minimi limitano la concorrenza;
c) i costi minimi non costituiscono idoneo presidio della sicurezza della circolazione stradale.
Si apre quindi una fase di ulteriore incertezza per quanto concerne il contenzioso in essere, in quanto se è pacifico che i procedimenti aventi ad oggetto rivendicazioni tariffare proposte da vettori relativamente a trasporti effettuati tra il novembre 2011 ed il 12 settembre 2012 (e, quindi, durante il lasso di tempo in cui la determinazione dei costi minimi è stata effettuata dall’Osservatorio) si risolveranno, essendo venuta meno la materia del contendere per effetto dell’abrogazione interpretativa dell’articolo 83 bis, nel caso in cui i trasporti in contestazione abbiano avuto esecuzione in un arco temporale in cui l’elaborazione dei costi minimi è stata effettuata a cura del Ministero la sentenza della Corte non apporta sufficiente chiarezza, fermo restando che la stessa contiene in ogni caso affermazioni e statuizioni suscettibili presumibilmente di indurre i Tribunali ad una diversa valutazione della normativa in materia di costi minimi, in attesa che anche la Corte Costituzionale si pronunci sulle questioni che le sono state sottoposte.
La sentenza della Corte, peraltro, avendo espressamente affermato che i costi minimi in realtà costituiscono ad ogni effetto prezzo dei servizi di trasporto, chiarisce anche la reale portata dell’articolo 34 comma 3 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, in base al quale “sono abrogate le seguenti restrizioni disposte dalle norme vigenti … l’imposizione di prezzi minimi o commissioni per la fornitura di beni o servizi”.
Si può affermare, interpretando la norma soprarichiamata alla luce della recente pronuncia della Corte di Giustizia, che la normativa in materia di costi minimi sia stata quindi definitivamente abrogata a decorrere dal 7 dicembre 2011.
Sarebbe in ogni caso auspicabile un intervento del legislatore che, prendendo atto dei principi chiaramente espressi dalla Corte di Giustizia e di quanto altrettanto chiaramente enunciato dalla Commissione europea, ponesse fine alla situazione di incertezza che si è venuta, da ormai troppo lungo tempo, a creare, abrogando esplicitamente l’articolo 83 bis, posto che tale norma si pone in aperto e solare contrasto con un mercato libero e concorrenziale, con effetti deleteri per l’economia nazionale.
Avv. Stefano Fadda, Studio Legale Fadda, Genova-Milano
